AGUSSALIM: DUNIA PERENCANAAN

MEMPERKUAT PERENCANAAN

MEMPERKUAT PERENCANAAN 

AGUSSALIM

Dosen FEB-UNHAS dan Tenaga Ahli TGUPP Sulsel 

Perencanaan pembangunan menjadi menarik bukan karena substansinya, tetapi karena kerumitannya. Jika diamati secara cermat, praktik perencanaan pembangunan daerah selama ini memiliki banyak masalah. Secara umum, spektrum masalah dapat diringkas sebagai berikut: 

Pertama, desain perencanaan masih lebih berfokus pada “apa yang akan dilakukan”, belum sepenuhnya bergeser pada “apa yang akan dihasilkan”. Dengan kata lain, desain perencanaan lebih berwarna “means” ketimbang bercorak “ends”. Kalaupun ada nuansa “ends” yang sempat terumuskan, seringkali tidak disertai dengan indikator keberhasilan yang clear. Akibatnya, penilaian atas keberhasilan rencana menjadi kabur dan sulit dikonklusi.

Kedua, lemahnya sinergitas perencanaan antara berbagai level pemerintahan. Ini setidaknya bisa terlihat pada dua kasus, yaitu: (i) adanya proyek-proyek Nasional di daerah yang seringkali terbengkalai atau tidak termanfaatkan karena tidak sesuai dengan kebutuhan daerah; dan (ii) adanya prioritas Nasional yang tidak mendapatkan dukungan dari daerah, atau sebaliknya, prioritas Daerah yang tidak mendapatkan sokongan dari pusat. Ini terkonfirmasi oleh beberapa fakta empirik, antara lain, adanya proyek infrastruktur yang hanya menjadi “monumen”, adanya waduk/dam yang tidak memiliki jaringan irigasi, adanya pelabuhan yang tidak dilengkapi dengan infrastruktur jalan, dan sebagainya. Masalah ini semakin diperparah dengan lemahnya sinkronisasi program dan kegiatan antar perangkat daerah untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan Daerah (kinerja impact). 

Ketiga, ketidaksinkronan antara perencanaan dengan penganggaran. Idealnya, desain perencanaan yang seharusnya mengarahkan skema penganggaran. Namun yang seringkali kita saksikan justru penganggaran yang mendiktekan perencanaan. Akibatnya, desain perencanaan seringkali berjalan secara diametral dengan skema penganggaran. Prioritas pembangunan daerah yang telah ditetapkan melalui proses perencanaan yang ketat misalnya, kerapkali tidak mendapatkan dukungan anggaran secara paralel. Situasi ini pula yang menjelaskan mengapa dalam banyak kasus, terjadi asimetri antara masalah yang dihadapi dengan skema penganggaran. Di satu daerah misalnya, kita bisa mengindentifikasi dengan cepat masalah utama yang dihadapi, misalnya, gelandangan dan pengemis yang memenuhi jalan raya, pengangguran yang bikin marak praktik “pak ogah” di berbagai ruas jalan, tumpukan sampah yang berserakan di beberapa lokasi, pasar tumpah yang semakin merampas ruas jalan sehingga memicu  kemacetan, dan sebagainya. Namun ketika kita periksa APBD daerah tersebut, kita tidak menemukan desain penganggaran yang berasosiasi dengan masalah tersebut. 

Keempat, inkonsistensi antara sasaran yang ingin dicapai dengan tindakan yang dirancang untuk mencapai sasaran tersebut. Seringkali ada daerah yang telah menetapkan sasaran pembangunan daerah, misalnya, menurunnya angka kemiskinan, tetapi tidak disertai dengan tindakan yang memadai untuk mencapai sasaran tersebut. Kalau kita periksa, seringkali formulasi strategi, kebijakan, program, dan kegiatan, bukan hanya tidak inline dengan upaya penanggulangan kemiskinan, tetapi juga tidak memenuhi aspek “kecukupan dan keragaman” intervensi. Sebagai contoh konkrit, ada daerah yang menempatkan isu pembangunan manusia sebagai prioritas utama, tetapi sama sekali tidak mengalokasikan anggaran satu rupiah pun untuk pemberantasan buta huruf, sementara daerah tersebut mimiliki angka buta huruf yang sangat tinggi. 

Kelima, tidak memadainya ketersediaan data dan informasi perencanaan. Sesungguhnya ini masalah klasik dan setiap saat dikeluhkan, namun hingga hari ini belum bisa diselesaikan. Saat ini, tidak ada satu pun daerah yang bisa memenuhi seluruh data dan informasi yang dibutuhkan dalam perencanaan. Masalahnya menjadi semakin runyam, karena di saat pemerintah daerah tidak sanggup memproduksi seluruh data yang dibutuhkan, justru tuntutan untuk menghasilkan data yang lebih beragam dan detail, malah semakin meningkat. Sekedar contoh, saat ini pemerintah daerah diminta untuk menyediakan data-data kemiskinan yang lebih rinci, seperti jumlah penduduk miskin menurut jenis kelamin dan kelompok umur, jumlah penyandang disabilitas yang miskin dan rentan, jarak rata-rata rumah tangga miskin dengan fasilitas kesehatan, dan seterusnya.

Keenam, implementasi program dan kegiatan dilaksanakan seadanya. Sudah cukup lama kita dengarkan bahwa banyak kegiatan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah hanya sekedar menggugurkan kewajiban dan memenuhi rutinitas. Orientasi kegiatan lebih berfokus pada aspek teknis penyelenggaraan, bukan berorientasi pada output yang diharapkan.

Tentu saja, mengatasi berbagai masalah di atas bukanlah perkara sederhana, tapi juga bukan pekerjaan yang mustahil. Rentetan masalah tersebut pasti bisa diselesaikan secara gradual melalui upaya yang terstruktur dan sungguh-sungguh. Upaya bisa dimulai dengan memperkuat kelembagaan perencanaan, mulai dari menata desain organisasi agar lebih fungsional, meningkatkan kualitas tenaga perencana agar lebih kompeten, hingga memperbaiki aspek governance perencanaan agar formulasi rencana lebih berkualitas. Penguatan kelembagaan perencanaan secara berkelanjutan diyakini akan berdampak luas terhadap kinerja perencanaan pembangunan daerah.

Pada aspek yang agak paradigmatik, perlu terus mendorong perubahan mindset di kalangan para perencana dan pengambil kebijakan. Sudah saatnya menggeser perspektif dari “activity based” menuju “outcome based”. Dengan menggunakan mindset ini, maka yang penting bukan lagi ”berapa banyak gedung sekolah yang didirikan” tetapi “berapa banyak anak-anak usia sekolah yang benar-benar duduk di bangku sekolah”. Maka dalam proses penganggaran, sesungguhnya yang harus dibiayai adalah “hasil”, bukan “tindakan”, meskipun anggaran melekat pada tindakan (program dan kegiatan).

Upaya berikutnya adalah mengubah format koordinasi, dari koordinasi prosedural menuju koordinasi substansial. Koordinasi prosedural yang lebih mementingkan pada mekanisme rapat dan seremoni, sudah perlu ditinggalkan. Sudah saatnya koordinasi substansial lebih dikedepankan, yaitu dengan mendefinisikan hasil yang mau dicapai para pihak dan kemudian merumuskan peran, kontribusi, dan tanggung jawab masing-masing pihak untuk mencapai hasil dimaksud. Hanya dalam kerangka koordinasi substansial dimungkinkan terjadinya sinergitas dan integrasi program dan kegiatan. Sebagai ilustrasi, misalnya pemerintah Sulawesi Selatan mentargetkan produksi rumput laut 5 juta Ton pada tahun 2022. Maka dalam kerangka koordinasi substansial, harus disepakati target produksi setiap kabupaten/kota penghasil rumput laut, lalu apa yang akan dilakukan oleh setiap kabupaten/kota untuk mencapai target tersebut, dukungan seperti apa yang dibutuhkan kabupaten/kota dari pemerintah provinsi, dan sebagainya.

Langkah selanjutnya adalah mengembangkan metode verifikatif perencanaan dan penganggaran. Metode ini diharapkan dapat menditeksi terjadinya inkonsistensi antara perencanaan dan penganggaran dan sekaligus meramu desain perencanaan dan penganggaran yang benar-benar berbasis pada kondisi faktual. Seluruh masalah yang dihadapi daerah harus sungguh-sungguh terefleksikan di dalam rumusan rencana dan skema anggaran. Namun metode ini hanya bisa berjalan efektif jika pendekatan teknokratis dimaksimalkan dan intervensi politis diminimalkan.

Terkait dengan data perencanaan, pemerintah daerah perlu menempatkan kegiatan pengumpulan dan produksi data sebagai bagian yang inheren dari pelaksanaan tugas dan fungsi perangkat daerah. Selama produksi data tetap diproyekkan (ada kegiatan dan mata anggaran), maka selama itu pula masalah data tidak akan pernah terselesaikan. Padahal, posisi data di dalam konteks perencanaan sangat urgent. Di dalam berbagai literatur standar tentang perencanaan pembangunan, jelas sekali disebutkan bahwa tahapan awal dari proses penyusunan rencana adalah “mengumpulkan dan menganalisis data”. Malah disebutkan secara ekstrim bahwa jangan pernah menyusun rencana jika anda tidak memegang data.

Terakhir, kepada seluruh implementator program dan kegiatan, mungkin perlu menghayati sebuah kalimat menarik di dalam buku Bridging the Gap: “Program sederhana yang dilaksanakan secara sempurna akan jauh lebih baik daripada program sempurna yang dilaksanakan ala kadarnya.”

Makassar, 18 November 2021